PPP模式典型案例分析及啟示——以洮水水庫(kù)公益性水利項(xiàng)目為例
洮水水庫(kù)位于湖南省茶陵縣洣水支流沔水末端，是一座以防洪、發(fā)電為主，兼顧灌溉、養(yǎng)殖、旅游和城市供水等綜合利用的水利水電樞紐工程，屬于大II型水庫(kù)，總庫(kù)容量5.15億m3，裝機(jī)容量6.9萬kW，年發(fā)電量1.5億kW·h，工程總投資7.531億元。
該項(xiàng)目于2004年11月完成PPP招標(biāo)，12月臨建工程破土動(dòng)工；2006年12月實(shí)施大壩截流；2011年10月大壩下閘蓄水；2012年12月工程竣工電站發(fā)電。洮水水庫(kù)的建設(shè)是湖南省歷史上第一個(gè)以創(chuàng)新投資模式帶動(dòng)大型公益設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，在中國(guó)大型公益設(shè)施法人招標(biāo)發(fā)展過程中具有重要的里程碑意義。
近日，有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)洮水水庫(kù)項(xiàng)目的招標(biāo)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行了全面的評(píng)估，為當(dāng)下國(guó)內(nèi)開展和推廣公益性PPP項(xiàng)目提供了有益參考。
一、洮水水庫(kù)項(xiàng)目實(shí)行PPP模式的成果
根據(jù)此次評(píng)估，洮水水庫(kù)項(xiàng)目的成果主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
（一）政府全面實(shí)現(xiàn)了公益效益，保障了公眾利益
洮水水庫(kù)自2011年下閘蓄水后，運(yùn)行狀況良好，水庫(kù)防洪抗旱、發(fā)電、旅游、供水等社會(huì)效益顯著。首先，洮水水庫(kù)直接參與了洣水流域茶陵、攸縣、衡東等地的防洪調(diào)控，防洪效果明顯，其防洪等級(jí)由原來的10年一遇提高到50年一遇；其次，供水效益凸顯。一方面，可解決下游16.3萬畝農(nóng)田灌溉問題；另一方面，水庫(kù)于2015年5月被確定為株洲市第二飲用水水源地，將承擔(dān)茶陵、攸縣乃至整個(gè)株洲市區(qū)的飲用供水任務(wù)。
（二）政府緩解了財(cái)政壓力，社會(huì)資本完成了預(yù)期收益，實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)資本的合作共贏
茶陵縣政府減少了財(cái)政支出，增加了社會(huì)有效供給。洮水電站總裝機(jī)69MW，設(shè)計(jì)年發(fā)電量1.454億kW·h。因物價(jià)調(diào)整，上網(wǎng)電價(jià)已有原設(shè)計(jì)時(shí)的0.348元/kW·h上調(diào)至0.44元/kW·h。根據(jù)電站實(shí)際情況，考慮廠用電率1%，計(jì)算可得多年平均效益為6207萬元，截至今年3月份，已經(jīng)累計(jì)發(fā)電4.8億kW·h，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值2.12億元，稅金3133萬元，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的設(shè)計(jì)，保證了社會(huì)資本的正常收益。
（三）政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，提高了公益性PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率
根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議相關(guān)條款約定，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工和采購(gòu)運(yùn)營(yíng)由政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，同時(shí)，政府部門需協(xié)助項(xiàng)目公司處理與洮水水庫(kù)場(chǎng)地周邊所涉及的有關(guān)單位的關(guān)系，保證項(xiàng)目公司從其他政府部門獲得、保持和續(xù)延建設(shè)所需的一切合理需求。此舉讓傳統(tǒng)政府主管的外部接口轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目公司主管的內(nèi)部接口，轉(zhuǎn)變了政府的職能，提高了項(xiàng)目公司現(xiàn)場(chǎng)解決問題的效率，解決了長(zhǎng)期以來由政府主管的水利工程管理上人員超編、工作效率低下等問題。洮水水庫(kù)初步設(shè)計(jì)方案為建成后常駐人員38人，現(xiàn)有24人，與裝機(jī)容量在60MW的南津渡水電站常駐人員600多人相比，形成了鮮明的對(duì)比。
二、洮水水庫(kù)PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)
洮水水庫(kù)籌建之初，主要存在四大難點(diǎn)：
一是資本金籌集難度大。根據(jù)2003年國(guó)家批復(fù)的審查意見，洮水水庫(kù)總投資7.531億元，其中茶陵縣需要配套1.19億元，而當(dāng)時(shí)茶陵縣的財(cái)政總額只有1.0203億元，縣級(jí)配套資金難以及時(shí)到位。
二是建設(shè)管理難度大。對(duì)于縣一級(jí)政府來說，要直接承建一個(gè)投資建設(shè)達(dá)7億多元的工程項(xiàng)目，其技術(shù)、人力、施工、管理和資源配置等方面均存在較大的難度。
三是項(xiàng)目移民任務(wù)大。洮水水庫(kù)淹沒土地1661.17公頃，涉及當(dāng)?shù)?個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)23個(gè)村2000多戶居民，近萬人需要遷移，移民安置面廣、量大，設(shè)施復(fù)建任務(wù)艱巨。
四是配套政策不足，難以做到及時(shí)響應(yīng)。政策、法律法規(guī)不夠完善，PPP模式還不為市場(chǎng)主體所普遍認(rèn)識(shí)，不同地區(qū)、不同部門對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施態(tài)度和實(shí)施后的目標(biāo)認(rèn)識(shí)不同，難以做到及時(shí)響應(yīng)。
針對(duì)上述難點(diǎn)，項(xiàng)目實(shí)施方在實(shí)施洮水水庫(kù)PPP項(xiàng)目中重點(diǎn)做了三項(xiàng)工作。
（一）項(xiàng)目前期應(yīng)用PPP思維框架對(duì)項(xiàng)目的適用性、合法性和市場(chǎng)利益及財(cái)政綜合能力等進(jìn)行了全方位分析
1．重視前期調(diào)研，明確項(xiàng)目策劃目標(biāo)
一是確定頂層設(shè)計(jì)，保證資金來源。提出了客觀的測(cè)評(píng)報(bào)告，建議洮水水庫(kù)項(xiàng)目從兼顧政府信用和財(cái)政實(shí)力的綜合因素進(jìn)行考慮，從政府財(cái)力的單一考慮轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^引入社會(huì)資本的參與，為公眾創(chuàng)造價(jià)值，在項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)上實(shí)行PPP模式。
二是做好跨部門溝通，明確項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。水利工程是典型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，長(zhǎng)期以來主要依賴政府財(cái)政性投資并由政府直接組織建設(shè)，當(dāng)時(shí)社會(huì)資本介入國(guó)家大型水利工程在我國(guó)還沒有先例。12年前，當(dāng)洮水水庫(kù)項(xiàng)目提出PPP模式建設(shè)思路時(shí)，當(dāng)?shù)卣鱾€(gè)部門還都不太適應(yīng)。項(xiàng)目實(shí)施方當(dāng)時(shí)拿出了三個(gè)意見：一是湖南省發(fā)展改革委的意見；二是財(cái)務(wù)顧問和法律顧問的咨詢意見；三是有關(guān)防洪調(diào)度和公益性等優(yōu)先次序的實(shí)施安排。經(jīng)過各方面工作的開展，項(xiàng)目最終得到了湖南省水利廳和財(cái)政廳的支持。
2．圍繞測(cè)評(píng)報(bào)告，理性定位預(yù)期收益
公益項(xiàng)目的非營(yíng)利性是對(duì)洮水水庫(kù)實(shí)施PPP項(xiàng)目的最大制約。PPP項(xiàng)目的核心是更有效地為社會(huì)提供公共服務(wù)，引入PPP模式能夠幫助地方政府解決“燃眉之急”，但由于缺乏付費(fèi)機(jī)制，一旦投入運(yùn)營(yíng)，政府付費(fèi)就成了剛性債務(wù)，而且在洮水水庫(kù)項(xiàng)目中，政府不是像以往項(xiàng)目中經(jīng)常使用的政府擔(dān)保收益的固定回報(bào)，項(xiàng)目產(chǎn)生的收益靠的是未來現(xiàn)金流。洮水水庫(kù)效益主要集中在發(fā)電和防洪上，經(jīng)過財(cái)務(wù)測(cè)算，得出洮水水庫(kù)項(xiàng)目的收益無法有效覆蓋項(xiàng)目投資本金收益。僅靠每年4500萬元發(fā)電收入，即使30年的經(jīng)營(yíng)期，社會(huì)資本也無法達(dá)到收支平衡。因此，在財(cái)務(wù)測(cè)算論證的基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)需求調(diào)研，最終將特許經(jīng)營(yíng)期延長(zhǎng)至50年，此舉降低了社會(huì)資本的收益風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目的成功實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
雖然項(xiàng)目的要求符合國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等相關(guān)政府部門的制度規(guī)定，但在進(jìn)行項(xiàng)目融資時(shí)一些銀行認(rèn)為該項(xiàng)目沒有效益，況且政府也不擔(dān)保收益，最后可能連利息都收不回來，所以不愿給資金支持。項(xiàng)目實(shí)施方認(rèn)為，水庫(kù)建成能發(fā)電、供水，這樣的能源項(xiàng)目會(huì)越來越少，再加上這屬于大型水庫(kù)，將來發(fā)電電價(jià)有可盈利點(diǎn)。基于這樣的判斷，項(xiàng)目實(shí)施方輾轉(zhuǎn)廣東找到工商銀行貸來了部分款項(xiàng)，最終貸資4.77億元投入水庫(kù)建設(shè)。
3．根據(jù)財(cái)務(wù)模型，科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案
政府和企業(yè)聯(lián)姻，政府要的是高質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)，企業(yè)要的是經(jīng)濟(jì)效益，政府和企業(yè)都要考慮自己的投資回報(bào)預(yù)期。如果設(shè)計(jì)方案不合理，投資回報(bào)不確定，政府的社會(huì)公益效益難以得到發(fā)揮。通過對(duì)市場(chǎng)的相關(guān)要素進(jìn)行分析，對(duì)市場(chǎng)的需求進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)政府相關(guān)政策制度及項(xiàng)目管理建設(shè)和運(yùn)營(yíng)收益進(jìn)行推算，項(xiàng)目實(shí)施方提出三點(diǎn)建議：
（1）深挖項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值，采取“1+3”捆綁開發(fā)模式。將洮水水庫(kù)工程項(xiàng)目與二級(jí)電站開發(fā)項(xiàng)目、城市供水的優(yōu)先權(quán)、洮水水庫(kù)旅游開發(fā)項(xiàng)目一并打包給投資商。這種打包捆綁的方式不是簡(jiǎn)單的組合發(fā)包，而是緊密結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過策劃、合理設(shè)計(jì)出的業(yè)務(wù)模式。捆綁開發(fā)的模式為項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益，增強(qiáng)了對(duì)投資商的吸引力。
（2）遵守水利行業(yè)季節(jié)性規(guī)律，采取“一并二”的招標(biāo)形式節(jié)約成本。把投資人的選擇與施工單位的選擇有機(jī)地融為一體，節(jié)省了工程招標(biāo)的時(shí)間成本，契合了水利項(xiàng)目設(shè)計(jì)的工期。因?yàn)樗姽こ痰墓て诜浅Ｌ厥?，?duì)節(jié)流、蓄水都有嚴(yán)格的時(shí)間要求，如果錯(cuò)過一個(gè)雨季，效益就會(huì)延后一年。因此，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中允許已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的中標(biāo)人，如果中標(biāo)人的聯(lián)合體成員具有承擔(dān)本工程施工的資質(zhì)，工程施工可不進(jìn)行施工招標(biāo)，由中標(biāo)人中具有施工資質(zhì)的企業(yè)直接進(jìn)行工程的建設(shè)。這也與目前國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于政府與社會(huì)資本合作伙伴選擇的公開、透明機(jī)制文件的要求規(guī)定相符。
（3）邊界條件清晰，形成了完備的合同條款。一是政、企職能邊界清晰。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，洮水水庫(kù)移民安置由政府組織實(shí)施，社會(huì)資本負(fù)責(zé)水庫(kù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；二是資金使用邊界清晰，專項(xiàng)資金定向支持移民工作。洮水水庫(kù)移民相關(guān)費(fèi)用由政府包干使用，且在移民啟動(dòng)資金組成上，協(xié)議中還明確規(guī)定國(guó)家投入的公益性資金補(bǔ)助由縣政府直接用于移民安置，社會(huì)資本投入的資金主要用于水庫(kù)建設(shè)上，使有限的資金發(fā)揮出最大的作用；三是回報(bào)清晰，形成了完整的契約。項(xiàng)目的收益來自于社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)收益，政府不承諾固定投資回報(bào)，也沒有做財(cái)政承諾兜底，并且明確告知社會(huì)資本涉及公眾利益條款不可談判，在財(cái)政稅收優(yōu)惠政策和移民優(yōu)惠政策方面做了平衡，這樣就保證了縣里的財(cái)政收入和移民安置的正常進(jìn)行；四是在項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)規(guī)劃上也做了明確規(guī)定。政府保證不再將洮水水庫(kù)項(xiàng)目特許權(quán)部分或全部地授予給第三方，除非項(xiàng)目公司因故未能履行本協(xié)議項(xiàng)目公司的責(zé)任和義務(wù)而失去了該項(xiàng)目的特許權(quán)，保證了社會(huì)資本收益的可持續(xù)性。
這些要點(diǎn)構(gòu)成了項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先，可行的項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)為后續(xù)的工作打下了基礎(chǔ)；其次，依法公開招標(biāo)規(guī)避了政策風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目實(shí)施少走彎路。
（二）項(xiàng)目建設(shè)期政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目管理職責(zé)的劃分實(shí)現(xiàn)了部門之間的有效協(xié)同
目前，我國(guó)PPP模式的政策規(guī)范還不完善，實(shí)踐中也并未明確PPP模式中政府職能管理的設(shè)置。洮水水庫(kù)項(xiàng)目建設(shè)之初，茶陵縣委、縣政府就成立了“茶陵縣洮水水庫(kù)工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，該領(lǐng)導(dǎo)小組由茶陵縣人大常委會(huì)主任直接領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行人員統(tǒng)一調(diào)度，工作職能統(tǒng)一劃分，負(fù)責(zé)政府各個(gè)部門之間PPP事項(xiàng)的協(xié)調(diào)管理，為投資人提供政策、技術(shù)等支持；在項(xiàng)目建設(shè)中期，該領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)助項(xiàng)目公司處理與洮水水庫(kù)場(chǎng)地周邊所涉及的有關(guān)單位的協(xié)調(diào)和溝通，為其提供穩(wěn)定的政策支持，確保社會(huì)資本安心建設(shè)項(xiàng)目，保證項(xiàng)目如期建成?，F(xiàn)在來看，這樣一個(gè)完善的工作體系在2004年就得以建立，無疑具有很強(qiáng)的前瞻性。
（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中科學(xué)界定政府的公益性部分和社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)性部分的責(zé)權(quán)關(guān)系
從洮水水庫(kù)項(xiàng)目來分析，對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的公益性項(xiàng)目，在執(zhí)行公益性方面涉及大量政府關(guān)系的處理，社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)過程中兼顧公益性的難度大，運(yùn)營(yíng)中還需要政府給予配套的支持。
在項(xiàng)目建成后，為完成水庫(kù)與庫(kù)區(qū)相關(guān)公益事業(yè)的對(duì)接，茶陵縣政府將公益性職能剝離出來，成立了洮水水庫(kù)管理局并派駐了4名政府人員，負(fù)責(zé)為社會(huì)資本持續(xù)提供政策支持、跟進(jìn)和協(xié)調(diào)處理政府與企業(yè)之間的事宜。
其次是在行使庫(kù)區(qū)的公益職能和行政管理上，社會(huì)資本行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，避免了項(xiàng)目公司替代政府既行使行政管理又行使經(jīng)營(yíng)管理的現(xiàn)象，保證了項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)營(yíng)，為社會(huì)資本提供了良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，充分實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化。
在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，曾經(jīng)遇到過物價(jià)上漲、金融危機(jī)、柴油緊張等一系列不利因素，由于是總價(jià)包干合同，導(dǎo)致建安資金比當(dāng)初預(yù)算的要高出不少，施工單位和項(xiàng)目公司就此出現(xiàn)過扯皮現(xiàn)象，茶陵縣政府派駐人員代表政府從中進(jìn)行了積極協(xié)調(diào)。2007年的圣帕臺(tái)風(fēng)導(dǎo)致圍堰沖毀后，社會(huì)資本參與公益事業(yè)建設(shè)、管理的靈活性、優(yōu)越性立竿見影，修復(fù)資金迅速到位，僅用3天時(shí)間就恢復(fù)了圍堰施工。這些舉措，既幫助政府較好地實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)質(zhì)量控制的預(yù)期目標(biāo)，也在政府與社會(huì)資本之間起到了關(guān)鍵的協(xié)調(diào)作用。
三、公益事業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)需關(guān)注的問題
（一）對(duì)PPP項(xiàng)目的識(shí)別和判斷
相比英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目尚處于初期階段，同時(shí)由于缺乏全國(guó)性的PPP項(xiàng)目法規(guī)，相關(guān)的招投標(biāo)流程也不規(guī)范，市場(chǎng)上真正成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目相對(duì)較少。在甄別項(xiàng)目時(shí)需要注意以下幾點(diǎn)：
第一，建立盈利模式，沒有盈利就沒有PPP。PPP的本意是讓社會(huì)資本來經(jīng)營(yíng)，利用社會(huì)資本專業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理能力來提高效率。
第二，凡是政府做任何保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，都不屬于真正的PPP項(xiàng)目。
第三，國(guó)內(nèi)外大量失敗的PPP項(xiàng)目，很大程度上是因?yàn)橥顿Y回報(bào)機(jī)制沒有理順，合理的回報(bào)機(jī)制能夠理性分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目持續(xù)、健康運(yùn)行。
（二）政府需從“裁判員”向“服務(wù)員”的角色轉(zhuǎn)換
在PPP項(xiàng)目中，政府的角色需要重新定位，不再是“裁判員”的角色，而是要與社會(huì)資本建立的一種新型伙伴關(guān)系。社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及建設(shè)資金、人員、施工和管理；政府部門主要發(fā)揮著服務(wù)和協(xié)調(diào)的作用，只有實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，才能真正轉(zhuǎn)變政府職能。
（三）領(lǐng)導(dǎo)班子要建立長(zhǎng)期有效的溝通機(jī)制
PPP項(xiàng)目大部分都是投資規(guī)模大、投資回報(bào)期長(zhǎng)的項(xiàng)目，應(yīng)注意完善政府工作的銜接與溝通機(jī)制的建設(shè)。從洮水水庫(kù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐來看，為避免政府換屆以及領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整給項(xiàng)目執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)前期、建設(shè)期和建成后運(yùn)營(yíng)的各個(gè)階段，始終由來自當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革委、水利局等部門的政府工作人員組成的隊(duì)伍，承擔(dān)著政府和社會(huì)資本之間大量的溝通與銜接工作，從而確保了項(xiàng)目的順暢進(jìn)行。
