《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》解讀及對(duì)招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)的影響
華杰工程咨詢有限公司 高會(huì)晉
2021年6月29日，市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、司法部聯(lián)合發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），替代2017年發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（發(fā)改價(jià)監(jiān)〔2017〕1849號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則（暫行）》）。這是自2016年黨中央、國(guó)務(wù)院部署建立和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來(lái)，我國(guó)在完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系，健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，創(chuàng)新審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督手段方面的一部重量級(jí)文件。
《實(shí)施細(xì)則》的發(fā)布將以更高質(zhì)量更大力度推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度深入實(shí)施，有力維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)：進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度；有利于打破地方保護(hù)和區(qū)域壁壘，促進(jìn)資源要素在全國(guó)范圍內(nèi)順暢流動(dòng)，使超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮；持續(xù)助力加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
一、《實(shí)施細(xì)則》修訂的主要內(nèi)容
《實(shí)施細(xì)則》共7章31條，分為總則、審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、第三方評(píng)估、監(jiān)督與責(zé)任追究、附則。與《實(shí)施細(xì)則（暫行）》（6章26條）相比，修改21條，保留2條，新增8條。主要修訂內(nèi)容包括：
（一）全面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，健全職責(zé)分工和監(jiān)督規(guī)則
一是強(qiáng)化部際聯(lián)席會(huì)議、地方各級(jí)人民政府及聯(lián)席會(huì)議職能作用，明確縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)建立健全本地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)本地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，原則上由本級(jí)人民政府分管負(fù)責(zé)同志擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人；建立聯(lián)席會(huì)議辦公室主動(dòng)審查機(jī)制，提升政策措施審查效能，以更大力度更實(shí)舉措推動(dòng)制度落地落實(shí)。
二是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的重要作用，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在市場(chǎng)監(jiān)管部門，承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議日常工作，研究回復(fù)政策制定機(jī)關(guān)就公平競(jìng)爭(zhēng)審查中遇到的具體問(wèn)題提出的咨詢請(qǐng)求，并對(duì)涉及重大公共利益且在制定過(guò)程中被多個(gè)單位或者個(gè)人反映或者舉報(bào)涉嫌排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，主動(dòng)向政策制定機(jī)關(guān)提出公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見；市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)牽頭組織政策措施抽查，對(duì)市場(chǎng)主體反映比較強(qiáng)烈、問(wèn)題比較集中、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為多發(fā)的行業(yè)和地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)抽查。
三是明確縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查考核制度，對(duì)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度成效顯著的單位予以表?yè)P(yáng)激勵(lì)，對(duì)工作推進(jìn)不力的單位進(jìn)行督促整改，對(duì)工作中出現(xiàn)問(wèn)題并造成不良后果的單位依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，做到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和推動(dòng)解決并重，確保各項(xiàng)要求落實(shí)到位。
（二）全面覆蓋審查范圍，完善審查機(jī)制和審查程序
一是將其他政策性文件和“一事一議”形式的具體政策措施納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范疇，增強(qiáng)制度可操作性，確保規(guī)范有效開展審查。
二是優(yōu)化審查方式，明確政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)部審查機(jī)制，推行政策制定機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一審查。
三是細(xì)化審查基本流程，完善征求利害關(guān)系人意見程序。
四是增加建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查專家?guī)斓膬?nèi)容，為政策制定機(jī)關(guān)開展咨詢提供便利。
五是完善爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查信息報(bào)送、情況通報(bào)等工作機(jī)制，進(jìn)一步完善定期評(píng)估清理機(jī)制。
（三）全面細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充例外規(guī)定有關(guān)內(nèi)容
一是規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出審查標(biāo)準(zhǔn)中部分條款表述，補(bǔ)充“設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入和退出條件”的部分表現(xiàn)形式，進(jìn)一步掃清市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出障礙。
二是充實(shí)細(xì)化商品和要素自由流動(dòng)審查標(biāo)準(zhǔn)，完善排斥限制招標(biāo)投標(biāo)的部分條款，暢通商品和要素流動(dòng)渠道。
三是完善影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策、提供或扣留各類保證金等條款進(jìn)行規(guī)范和完善，保障各類市場(chǎng)主體平等獲取生產(chǎn)要素。
四是細(xì)化影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為審查標(biāo)準(zhǔn)中的部分內(nèi)容及表現(xiàn)形式，與《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定做好銜接。
五是堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，明確沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，不得設(shè)置不平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入退出條件、不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策等，進(jìn)一步打破“區(qū)域小市場(chǎng)、小循環(huán)”，切實(shí)維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。
六是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，結(jié)合當(dāng)前面臨的國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)，在例外規(guī)定中增加“科技安全”和“公共衛(wèi)生健康安全”，支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，維護(hù)人民群眾生命安全。
（四）全面公開相關(guān)信息，確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作完全透明
一是政策制定機(jī)關(guān)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式征求利害關(guān)系人意見，或者通過(guò)政府部門網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等便于社會(huì)公眾知曉的方式公開征求意見。
二是地方各級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室匯總形成的本級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作總體情況要以適當(dāng)方式向社會(huì)公開。
三是政策制定機(jī)關(guān)對(duì)政策措施影響統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的情況進(jìn)行定期評(píng)估的評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。
四是給予特定經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)依法公開。
五是停止執(zhí)行或者調(diào)整相關(guān)政策措施的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》要求向社會(huì)公開。
六是政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，相關(guān)處理決定和建議依法向社會(huì)公開。
七是政策措施抽查結(jié)果要及時(shí)反饋被抽查單位，并以適當(dāng)方式向社會(huì)公開。
（五）全面提高審查質(zhì)量，建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制
一是明確政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，可以咨詢專家學(xué)者、法律顧問(wèn)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，各級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室可以根據(jù)實(shí)際工作需要建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作專家?guī)?，便于政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行咨詢。
二是以專章形式對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估作出規(guī)定，與《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》做好銜接，明確引入第三方評(píng)估的階段和環(huán)節(jié)，細(xì)化優(yōu)先引入第三方評(píng)估的具體情形，對(duì)第三評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用及經(jīng)費(fèi)保障作出規(guī)定。
二、《實(shí)施細(xì)則》修訂對(duì)招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)的影響
（一）《實(shí)施細(xì)則》是相關(guān)機(jī)關(guān)制定招標(biāo)采購(gòu)政策文件須滿足的核心要求
《實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān)），在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施）時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
政策制定機(jī)關(guān)在制定出臺(tái)與招標(biāo)采購(gòu)相關(guān)的所有政策措施時(shí)均須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，嚴(yán)格落實(shí)和遵守《實(shí)施細(xì)則》提出的審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)。政策制定機(jī)關(guān)除建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)部審查機(jī)制外，還可借助第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量對(duì)有關(guān)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，或者對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查有關(guān)工作進(jìn)行評(píng)估。此外，對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的與招標(biāo)采購(gòu)相關(guān)的所有政策措施，政策制定機(jī)關(guān)還應(yīng)按照《實(shí)施細(xì)則》有關(guān)要求對(duì)其影響統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的情況進(jìn)行定期評(píng)估，并視評(píng)估結(jié)果作出廢止或者修改完善的決策。
（二）《實(shí)施細(xì)則》是招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員合法合規(guī)開展招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)須遵循的重要依據(jù)
公平競(jìng)爭(zhēng)原則是招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)基本原則。雖然《實(shí)施細(xì)則》立足于規(guī)范政府有關(guān)行為，防止政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，但其中提出的審查標(biāo)準(zhǔn)同樣適用于具體招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目。招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員應(yīng)研讀和牢記《實(shí)施細(xì)則》中與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)直接相關(guān)或間接相關(guān)的要求，保障各類市場(chǎng)主體能夠公平參與競(jìng)爭(zhēng)，確保招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)合法合規(guī)，避免觸犯政策底線。
《實(shí)施細(xì)則》中直接涉及招標(biāo)采購(gòu)要求的條款包括：
1.在招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)中不得限定投標(biāo)人所在地、所有制形式、組織形式，或者設(shè)定其他不合理的條件排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)活動(dòng)。
2.沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，不得將在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)作為參與本地招標(biāo)投標(biāo)、享受補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策等的必要條件，變相強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
3.不得排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，包括但不限于：
（1）不依法及時(shí)、有效、完整地發(fā)布招標(biāo)信息；
（2）直接規(guī)定外地經(jīng)營(yíng)者不能參與本地特定的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；
（3）對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者設(shè)定歧視性的資質(zhì)資格要求或者評(píng)標(biāo)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；
（4）將經(jīng)營(yíng)者在本地區(qū)的業(yè)績(jī)、所獲得的獎(jiǎng)項(xiàng)榮譽(yù)作為投標(biāo)條件、加分條件、中標(biāo)條件或者用于評(píng)價(jià)企業(yè)信用等級(jí)，限制或者變相限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；
（5）沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，要求經(jīng)營(yíng)者在本地注冊(cè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，在本地?fù)碛幸欢ㄞk公面積，在本地繳納社會(huì)保險(xiǎn)等，限制或者變相限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；
（6）通過(guò)設(shè)定與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無(wú)關(guān)的資格、技術(shù)和商務(wù)條件，限制或者變相限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。
《實(shí)施細(xì)則》中間接涉及招標(biāo)采購(gòu)要求的條款包括第十三條（一）款1至3項(xiàng)，第十三條（二）款，第十三條（三）款3項(xiàng)，第十四條（二）款1至4項(xiàng)，第十五條（四）款，第十六條（二）款等，本文不再贅述。
（三）《實(shí)施細(xì)則》是招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拓展業(yè)務(wù)范圍須把握的有力抓手
《實(shí)施細(xì)則》第二十條規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作實(shí)際，委托具備相應(yīng)評(píng)估能力的高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢公司等第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)有關(guān)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，或者對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查有關(guān)工作進(jìn)行評(píng)估。各級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室可以委托第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)本地公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度總體實(shí)施情況開展評(píng)估。
近年來(lái)，隨著財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等各類招標(biāo)代理、政府采購(gòu)代理資質(zhì)的取消，隨著全過(guò)程工程咨詢、工程總承包模式的推廣，傳統(tǒng)招標(biāo)代理業(yè)務(wù)市場(chǎng)規(guī)模不斷萎縮，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈和白熱化，尤其是普遍采用電子招標(biāo)采購(gòu)后，招標(biāo)采購(gòu)文件可通過(guò)簡(jiǎn)單的鼠標(biāo)操作直接生成，招標(biāo)采購(gòu)代理行業(yè)將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
鑒于未來(lái)的發(fā)展形勢(shì)，招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必須加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，在其他可拓展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行前瞻性布局。招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以牢牢抓住《實(shí)施細(xì)則》這一有利契機(jī)，作為第三方機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)參與到公平競(jìng)爭(zhēng)審查各項(xiàng)工作中，具體可承擔(dān)的工作包括但不限于：對(duì)擬出臺(tái)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；對(duì)經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查出臺(tái)的政策措施進(jìn)行定期評(píng)估；對(duì)適用例外規(guī)定出臺(tái)的政策措施進(jìn)行逐年評(píng)估；對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；與公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作相關(guān)的其他階段和環(huán)節(jié)。當(dāng)然，從事公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估工作，招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查專業(yè)人才的培養(yǎng)，成立專業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)，儲(chǔ)備并提升評(píng)估所需的理論研究、數(shù)據(jù)收集分析和決策咨詢能力，這樣才能在未來(lái)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)更大作為。
