在著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景下，國家發(fā)展改革委發(fā)布了投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明（以下簡(jiǎn)稱可研大綱）?？裳写缶V堅(jiān)持了以人民為中心的發(fā)展思想，并在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，強(qiáng)調(diào)了綠色低碳發(fā)展、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市更新和鄉(xiāng)村振興、雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等重點(diǎn)工作任務(wù)，對(duì)新時(shí)代做好可行性研究報(bào)告編制工作，助力高質(zhì)量投資決策必將提供很好的指導(dǎo)。

與2002年發(fā)布的《投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）》相比，2023年版可研大綱在以下九方面有較大的創(chuàng)新和突破。

一、可研大綱體現(xiàn)了相關(guān)投資決策主體的多樣化需求

可研大綱兼顧了政府、企業(yè)、咨詢研究機(jī)構(gòu)的不同需求。由于即使對(duì)政府投資項(xiàng)目而言，不同的專業(yè)領(lǐng)域也有不同的個(gè)性需求，因此，可研大綱更加強(qiáng)調(diào)研究框架的搭建和共性內(nèi)容的梳理。對(duì)于個(gè)性化內(nèi)容，可研大綱允許對(duì)章節(jié)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

除政府投資項(xiàng)目可研大綱外，從引導(dǎo)投資主體科學(xué)決策的角度出發(fā)，同時(shí)出臺(tái)了企業(yè)投資項(xiàng)目可研大綱。以此為基礎(chǔ)編寫的可行性研究報(bào)告可以為企業(yè)投資決策提供參考依據(jù)，同時(shí)也為下一步編制項(xiàng)目申請(qǐng)書或者資金申請(qǐng)報(bào)告提供參考依據(jù)。

與政府投資項(xiàng)目可研大綱相比，企業(yè)投資項(xiàng)目可研大綱去掉了必要性章節(jié)，但強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一致性、項(xiàng)目充分的市場(chǎng)分析等與企業(yè)投資決策密切相關(guān)的內(nèi)容。同時(shí)，在項(xiàng)目與規(guī)劃和政策的一致性、項(xiàng)目外部影響等方面與政府投資項(xiàng)目保持一致，這也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了企業(yè)投資決策時(shí)需履行必要的社會(huì)責(zé)任。

二、可研大綱建立了“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”的分析框架

項(xiàng)目投資決策是一個(gè)多目標(biāo)的決策，核心問題就是解決項(xiàng)目為什么干、能不能干、怎么干、能不能持續(xù)運(yùn)營的問題?？尚行匝芯繄?bào)告是項(xiàng)目投資決策的重要依據(jù)，可研大綱提出的建設(shè)必要性、方案可行性、風(fēng)險(xiǎn)可控性等三大研究目標(biāo)較為完整地回答了項(xiàng)目投資決策的核心問題。

項(xiàng)目投資決策首先必須回答建設(shè)必要性的問題。無論是從目標(biāo)導(dǎo)向還是從問題導(dǎo)向出發(fā)，項(xiàng)目的實(shí)施必須有利于達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)或者有利于解決實(shí)際問題。必要性論證不應(yīng)只是項(xiàng)目建議書階段的工作，在可行性研究階段應(yīng)基于最新的技術(shù)成果進(jìn)一步深入論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性。

為保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，項(xiàng)目必須具有技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性以及社會(huì)、環(huán)境、資源能源的可接受性。對(duì)項(xiàng)目方案可行性的論證是可行性研究報(bào)告最核心的工作，除了論證自然條件、用地條件和資源條件能否滿足項(xiàng)目建設(shè)需要外，對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行充分的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選和優(yōu)化是可行性論證的重點(diǎn)工作，定規(guī)模、定標(biāo)準(zhǔn)、定方案、定投資，解決好能不能干和怎么干的問題。

項(xiàng)目投資決策時(shí)必須考慮項(xiàng)目運(yùn)營的可持續(xù)性和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性，確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果。固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，投資回報(bào)期較長(zhǎng)，必須充分分析未來影響項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營的各種因素，并提前制定必要的應(yīng)急預(yù)案，確保項(xiàng)目不會(huì)因?yàn)楦鞣N主客觀條件的變化達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)營效果。

三、可研大綱更加突出項(xiàng)目實(shí)施與宏觀規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的一致性

對(duì)政府投資項(xiàng)目而言，項(xiàng)目實(shí)施的先決條件是有助于國家和地方規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目而言，在從企業(yè)經(jīng)營角度研究項(xiàng)目可行性的同時(shí)，必須確保項(xiàng)目與國家和地方規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的符合性。

在必要性論證時(shí)，必須充分分析項(xiàng)目與國家和地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃的一致性，確?！绊?xiàng)目以規(guī)劃為依據(jù)，規(guī)劃以項(xiàng)目為支撐”落實(shí)到位。其中，項(xiàng)目選址與其所在地區(qū)國土空間規(guī)劃的符合性是決定項(xiàng)目能否順利實(shí)施的基礎(chǔ)條件。

除了符合各級(jí)各類規(guī)劃要求以外，項(xiàng)目也需要和國家或地方發(fā)布的各種政策文件，主要包括產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入政策、區(qū)域發(fā)展政策等政策做有效的銜接，同時(shí)也需要和各級(jí)政府年度重點(diǎn)任務(wù)計(jì)劃結(jié)合起來，確保項(xiàng)目和上位規(guī)劃、上位政策、上位計(jì)劃的一致性。

在微觀層面，除了關(guān)注項(xiàng)目與規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)的一致性、項(xiàng)目可以直接解決哪些問題以外，還需重點(diǎn)研究項(xiàng)目對(duì)其影響范圍內(nèi)相關(guān)利益群體的影響。既要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，也要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套要求，同時(shí)也要考慮重大項(xiàng)目和重要活動(dòng)支撐配套要求等。

四、可研大綱更加突出土地資源和其他自然資源的剛性約束

在建設(shè)條件分析時(shí)，以往的可行性研究報(bào)告重點(diǎn)分析自然地理?xiàng)l件、交通運(yùn)輸條件、市政配套條件等對(duì)項(xiàng)目形成直接支撐的條件，重在提出項(xiàng)目對(duì)自然條件和資源條件的要求，考慮怎么為項(xiàng)目做好配套支撐?？裳写缶V更多從政府宏觀調(diào)控、資源調(diào)控的角度考慮問題，更加關(guān)注土地資源、水資源、能源資源等是不是對(duì)項(xiàng)目形成剛性約束或剛性限制。

在建設(shè)用地方面，一定要牢牢守住“三條紅線”，包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等。項(xiàng)目選址和用地規(guī)模要嚴(yán)格遵守國土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)用地控制指標(biāo)的要求。另外，要從集約有效利用土地資源出發(fā)，充分論證優(yōu)化選址或選線方案，提高土地利用效率。

在水資源利用方面，要堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，堅(jiān)決落實(shí)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的“四水四定”原則，以項(xiàng)目所在地水資源的最大可用量作為剛性約束，分析項(xiàng)目的用水需求及其對(duì)項(xiàng)目所在地水資源的影響，作為論證項(xiàng)目規(guī)模是否合理、方案是否可行的限定性條件。

在能源資源利用方面，要深入分析項(xiàng)目對(duì)能源、資源、環(huán)境、生態(tài)等保障要素的需求，以及項(xiàng)目所在地在能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排指標(biāo)控制要求等方面的剛性約束，在此基礎(chǔ)上深入開展方案比選和優(yōu)化，確保項(xiàng)目建設(shè)不會(huì)存在資源、能源和環(huán)境制約因素。

五、可研大綱更加突出項(xiàng)目全生命周期的研究思路

以往的可行性研究報(bào)告在技術(shù)方案論證時(shí)更多從項(xiàng)目建設(shè)階段出發(fā)，更加關(guān)注建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)方案、投資規(guī)模的合理性論證等，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營階段的運(yùn)營需求關(guān)注較少，可能造成項(xiàng)目建成后無法有效滿足使用需求，或者運(yùn)營費(fèi)用投入太高，項(xiàng)目運(yùn)營不經(jīng)濟(jì)。

在項(xiàng)目建設(shè)方案論證比選時(shí)，可研大綱更加強(qiáng)調(diào)從項(xiàng)目全生命周期的費(fèi)用效益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)全生命周期的費(fèi)用效益最大化。不只是從項(xiàng)目建設(shè)期的實(shí)施條件、技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選的角度論證方案的可行性，更要從項(xiàng)目未來運(yùn)營的可持續(xù)性，技術(shù)經(jīng)濟(jì)綜合最優(yōu)的角度來論證項(xiàng)目方案的可行性。

可研大綱強(qiáng)調(diào)要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營組織方案進(jìn)行充分的論證分析，并對(duì)未來的運(yùn)營保障條件予以考慮，包括未來運(yùn)營需要的技術(shù)條件，人力資源條件等，確保項(xiàng)目建成以后不因運(yùn)營保障條件難以實(shí)現(xiàn)影響項(xiàng)目的實(shí)施效果。可研大綱也要求對(duì)項(xiàng)目建成以后的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有充分的考慮，作為項(xiàng)目運(yùn)營期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核的基本依據(jù)。

六、可研大綱更加關(guān)注數(shù)字化、信息化技術(shù)的運(yùn)用

根據(jù)國家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國建設(shè)的相關(guān)要求，可研大綱第一次增加了數(shù)字化應(yīng)用章節(jié)，要求可行性研究需加強(qiáng)項(xiàng)目數(shù)字化技術(shù)和信息化技術(shù)應(yīng)用的研究，提出從規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施到運(yùn)維的全過程數(shù)字化應(yīng)用方案。

數(shù)字化技術(shù)、信息化技術(shù)的應(yīng)用是未來項(xiàng)目建設(shè)組織和運(yùn)營管理的重要技術(shù)手段。在項(xiàng)目全生命周期的各個(gè)階段，包括可行性研究、技術(shù)方案論證、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施等階段，均應(yīng)積極探索數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，以數(shù)字化交付作為未來的發(fā)展方向，同時(shí)將建設(shè)階段形成的數(shù)字化成果向運(yùn)營階段延伸和發(fā)展。

要充分利用建筑信息模型（BIM）模型，做好項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段的方案比選論證工作，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段逐步推廣BIM正向設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)思路，即先建立BIM模型，再逐漸生成設(shè)計(jì)圖紙。在項(xiàng)目施工階段，充分利用項(xiàng)目BIM模型，做好方案的變更和優(yōu)化等相關(guān)工作。運(yùn)營階段的維修保養(yǎng)工作也應(yīng)以BIM模型的運(yùn)用為基本的技術(shù)手段。

七、可研大綱更加關(guān)注項(xiàng)目的外部影響

以往的可行性研究報(bào)告編制對(duì)項(xiàng)目外部影響雖有提及，但系統(tǒng)性不強(qiáng)，研究深度不夠?？裳写缶V從宏觀規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)角度出發(fā)，更加關(guān)注項(xiàng)目可能造成的外部影響，包括對(duì)社會(huì)、環(huán)境、資源能源、節(jié)能減碳的影響等重要方面。項(xiàng)目對(duì)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響是可研大綱增加的內(nèi)容，需重點(diǎn)給予關(guān)注。

對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，必須始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，深入研究項(xiàng)目相關(guān)利益群體的利益訴求，以滿足最廣大人民群眾的利益作為項(xiàng)目投資決策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，也要引導(dǎo)投資主體履行社會(huì)責(zé)任，在追求項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)兼顧相關(guān)利益群體的關(guān)切和訴求。

要深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，做好生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和利用，同時(shí)做好清潔能源的生產(chǎn)和利用。要做好項(xiàng)目環(huán)境影響因素的識(shí)別，并提出切實(shí)可行的污染防控措施。要把綠色發(fā)展理念貫穿到項(xiàng)目投資決策的過程中，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展思路。

在能源資源利用方面，項(xiàng)目應(yīng)采用更加先進(jìn)高效的節(jié)水、節(jié)能和減排技術(shù)，必要時(shí)開展專題分析論證，確保項(xiàng)目實(shí)施不會(huì)對(duì)項(xiàng)目所在地的資源利用平衡造成太大的影響?？稍偕茉吹睦脩?yīng)是項(xiàng)目未來關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)建筑項(xiàng)目來說，要把建設(shè)低碳建筑、零碳建筑作為未來的發(fā)展方向。

八、可研大綱更加關(guān)注項(xiàng)目的盈利能力分析和資金來源的多樣性

可研大綱更加重視對(duì)項(xiàng)目盈利能力的分析預(yù)測(cè)。不管是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，均應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)前景做充分的分析預(yù)測(cè)。對(duì)于沒有收入來源的項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)要開展資金平衡分析，提出項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期的資金來源方案，確保項(xiàng)目經(jīng)營的可持續(xù)性。

根據(jù)項(xiàng)目的盈利能力分析結(jié)果，積極探索采用市場(chǎng)化的資金解決方案。對(duì)于具有一定經(jīng)營收入的政府投資項(xiàng)目，除了政府提供必要的建設(shè)資金以外，也要充分考慮利用社會(huì)資金解決資金的缺口和不足，并以資金來源的多樣性提高資金運(yùn)行效率，提高市場(chǎng)化配置資源的水平。

對(duì)于采用市場(chǎng)化融資的政府投資項(xiàng)目，要對(duì)項(xiàng)目未來的收入和成本進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，深入論證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性和風(fēng)險(xiǎn)可控性，確保項(xiàng)目未來經(jīng)營的可持續(xù)性。對(duì)于具備資產(chǎn)盤活條件的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要在項(xiàng)目建設(shè)完成后積極探索可否采用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）盤活存量資產(chǎn)。

九、可研大綱更加關(guān)注項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管控

可研大綱強(qiáng)調(diào)要對(duì)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)做充分的分析和預(yù)判，針對(duì)各種建設(shè)期和運(yùn)營期的重大風(fēng)險(xiǎn)，需制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和應(yīng)對(duì)預(yù)案。特別強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)分析，這在以往的可行性研究報(bào)告中較少提及。

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析是保證項(xiàng)目可持續(xù)經(jīng)營的重要內(nèi)容，保證項(xiàng)目不因?yàn)槌霈F(xiàn)各種主客觀條件的變化而難以發(fā)揮實(shí)際效果。可研大綱對(duì)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提出了明確要求，項(xiàng)目投資決策的前提是必須確保項(xiàng)目不會(huì)出現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定問題。

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“鄰避”問題。在部分環(huán)境污染治理項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目等項(xiàng)目的投資決策過程中，“鄰避”效應(yīng)能否合理解決是需要關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。如果項(xiàng)目未能有效處理“鄰避”問題，則可能影響項(xiàng)目的選址和持續(xù)運(yùn)營。

（北京市工程咨詢有限公司副總經(jīng)理 張龍）