政府服務采購中項目管理方法的應用研究
編者按：
政府購買服務是各級國家機關購買服務的一項基本制度。本文針對政府購買服務的整體過程，指出了購買服務過程中可能出現(xiàn)的部分問題，探討了運用項目管理進行應用研究的可行性與必要性，并在此基礎上圍繞服務采購的組織結構、進度管理和范圍管理設計出相應的項目管理應用方法，供業(yè)界參考借鑒。
政府購買服務（以下簡稱服務采購）是各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據(jù)服務數(shù)量和質量等因素向其支付費用的行為。2020年3月1日，《政府購買服務管理辦法》施行，在創(chuàng)新公共服務供給機制和財政支出方式的同時，也為促進中小企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造了積極條件。在以往的服務采購過程中，采購人往往憑借經(jīng)驗或建議行事，因此常常遇到反復修改公告或合同、服務責任不清、服務成效不佳等問題。如果將服務采購過程系統(tǒng)化、流程化，在采購前期就明確服務的準確需求和細則，積極完善服務采購管理工作，那么在采購過程中就能有效節(jié)省時間和人力資源，大大提升采購效率。
本文結合服務采購整體過程，分析了運用項目管理理論及其工具技術設計的可行性與必要性，重點對服務采購的組織結構、進度管理和范圍管理作出設計說明，以期為服務采購管理過程提供參考方法和有益經(jīng)驗。
一
應用分析
（一）可行性
根據(jù)現(xiàn)代項目管理學定義，項目是為達到特定的目的，使用一定的資源、在確定的期間內為特定發(fā)起人提供獨特的產(chǎn)品、服務或成果而進行的一次性努力。美國項目管理協(xié)會有限公司（Project Management Institute，簡稱PMI）在其出版的《項目管理知識體系指南》中指出，項目有三個主要的特點：臨時性（一次性），指每一個項目都有確定的開始和結束時間；獨特性，指項目要提供獨特的產(chǎn)品、服務或成果；漸進明細，指項目的成果性目標是逐步完善的。
分析服務采購過程可以知道：一次完整的服務采購過程有具體的開始和完成時間，故服務采購是一次性過程，具有臨時性特征；由于不同的服務采購過程存在不同的主體，導致服務采購的范圍與目標不會完全相同，故服務采購是與眾不同的過程，具有獨特性特征；服務采購過程初期，其范圍與目標是粗略的，隨著對服務采購目標任務的理解更為深入，其范圍與目標會更加完整和詳細，故服務采購是逐步完善的過程，具有漸進明細的特征。
因此，我們可以將服務采購過程視為一個項目，運用項目管理的思想和工具對服務采購過程進行管理，具有可行性。
（二）必要性
整個服務采購過程包括計劃公告、詢價報價、簽訂合同、履約驗收等不同階段，各階段的采購申報審批手續(xù)都需要通過線上網(wǎng)站進行操作，但是計劃、安排、組織等工作則需要在線下提前準備并不斷完善。運用項目管理的思想和工具對服務采購過程進行規(guī)劃和控制，不僅能明確任務目標和計劃，防止遺漏或反復變更修改，而且能節(jié)約時間成本、人力資源，提升服務采購效率。
因此，將項目管理的思想和工具應用于服務采購過程也具有必要性。
二
項目管理的具體應用研究
（一）服務采購的負責人與組織結構
項目內部的負責人人數(shù)應基于項目規(guī)模而定，若項目規(guī)模較小，可以只有1個項目負責人，即專職管理員。在服務采購過程中，可以由采購業(yè)務部門負責人擔任專職管理員，負責采購各階段的計劃安排、組織實施、監(jiān)督管理工作。在此基礎上，還需安排采購業(yè)務部門1到2人作為采購專員，完成具體工作任務。必要情況下，專職管理員還應完成上傳下達、溝通協(xié)調等工作，并及時防范風險或處理問題。
通常情況下，服務采購的組織結構可以分為項目型和矩陣型兩種類型。
1.一般性服務采購
一般性服務采購通常是針對全體內部人員的服務，如物業(yè)管理、保潔服務等。這類情形下，一方面，各項工作均由采購業(yè)務部門完成，不需要其他職能部門人員兼職參與；另一方面，專職管理員擁有較高的管理控制權限，采購專員均全職參與工作。因此，可以將該類型服務采購的組織結構視為一個項目型結構。該類結構的特點是專職管理員能對任務統(tǒng)一安排管理，監(jiān)督控制與溝通協(xié)調更加便捷。
2.特殊性服務采購
特殊性服務采購是針對一個或幾個業(yè)務部門的工作需求，如專業(yè)資料印刷、網(wǎng)絡業(yè)務服務等。這類服務由于受技術因素影響較大，需要專職管理員協(xié)調部門主管，安排部門專業(yè)工作人員共同參與采購工作。因此，可以將該類服務采購的組織結構視為一個矩陣型結構。該類結構能降低跨職能部門間協(xié)調合作難度，較好地平衡人力、時間等資源。
（二）服務采購的進度管理
項目管理的對象是項目，即一系列的臨時任務。服務采購過程的各階段也包含一系列不同的臨時性任務。一般情況下，采用在線詢價的方式，具體流程包括采購計劃備案、發(fā)起詢價單及審核、供應商報價、采購人確認成交結果、供應商起草合同，以及合同簽訂和備案、驗收。
里程碑清單是項目進度管理的主要工具，用來確定項目各階段重點任務及其完成時間節(jié)點。根據(jù)服務采購任務目標及詢價流程，綜合考慮時間、環(huán)境等影響因素，可以對采購過程進行階段劃分，形成重要活動節(jié)點，制作里程碑計劃圖（見表1），用于服務采購的進度管理。需要注意的是，由于服務采購計劃備案階段需要在采購平臺進行線上申請并提供服務要求標準說明，通過后才可發(fā)布詢價公告?；诖?，專職管理員需將收集需求和完善文件工作安排在服務采購活動的前期完成，并及時完善和盡量明確主要需求，避免收集需求環(huán)節(jié)持續(xù)反復，從而節(jié)省時間和人力成本。
一般性服務采購，通?？梢杂蓪Ｂ毠芾韱T安排完成所有環(huán)節(jié)工作。
特殊性服務采購，因為專業(yè)性和技術性較強，需要由組織內業(yè)務部門人員自行完成收集需求工作。業(yè)務部門應將需求明細（技術指標、資質要求、服務標準等）交付采購專職管理員，以便其安排下一步工作。另外，確認成交結果、簽訂合同、履約驗收、總結收尾等工作需要業(yè)務部門與采購部門共同完成。據(jù)此，可以制作相應的項目責任分配表。
（三）服務采購的范圍管理
1.收集需求
需求管理是項目范圍管理的重要環(huán)節(jié)。合理運用需求管理的各種工具，形成需求文件，能夠為明確服務采購的范圍與目標奠定基礎。因此，應當重視服務需求管理并認真落實。
項目需求包括業(yè)務需求、干系人需求、解決方案需求、過渡需求、質量需求、需求相關條件與制約因素等。具體到服務采購，應主要從業(yè)務需求、干系人需求、質量需求、需求相關條件與制約因素四個方面來考量。業(yè)務需求是服務采購的目標，也指完成服務過程所需要的具體工作任務；干系人需求是指服務對象群體及其他相關人員提出的意見或要求；質量需求則需要確定服務完成的質量標準。
收集需求的工具與技術有文件分析、問卷調查、標桿對照、群體決策等。針對業(yè)務需求，可以考慮采用文件分析、問卷調查和標桿對照。
首先，將文件分析與標桿對照相結合，先分析往期服務采購的歷史數(shù)據(jù)文件，再參考對照其他組織同類型服務采購的文件，對業(yè)務需求、質量需求作出初步要求，形成一套基本需求文件初稿。
其次，采用訪談或問卷調查的形式，對服務涉及的所有干系人進行需求調查。項目干系人是指能影響項目決策、活動或結果的個人、群體和組織，以及被項目決策、活動或結果影響的個人、群體和組織。在項目初期，就需要識別干系人，并分析其利益層次和潛在影響。舉例來說，一般用于服務內部人員的服務采購，如物業(yè)保潔、車輛維修養(yǎng)護服務等，需要聽取內部人員的意見建議，從而為其正常生產(chǎn)工作提供保障。另外，小型服務采購也可以采用意見征集方式，在固定時限內公布需求，鼓勵內部干系人提出建議，并積極響應完善，以簡化流程、提高效率。在上述征集意見的基礎上，進一步完善需求文件。
除業(yè)務需求、干系人需求外，還應注意考慮需求相關條件與制約因素，尤其要兼顧專業(yè)性和全面性。如印刷服務、網(wǎng)絡業(yè)務采購中，技術要求與服務標準往往較高，需要參考專業(yè)人員的權威意見，應盡可能征求專業(yè)建議，并進行綜合考慮。同時，還需供應商提供營業(yè)執(zhí)照、資質證明、信用記錄等材料。
2.明確服務范圍
定義服務范圍是指在收集需求工作完成的前提下，明確哪些需求應包含在服務范圍內，以及為滿足需求而必須開展的所有工作。
引導式研討會是定義范圍常用的有效方式之一。引導式研討會是一種快捷高效的方式，能快速定義跨職能需求并協(xié)調干系人差異。具體操作方式如下：集合不同專業(yè)或崗位的主要干系人（5~10人），針對收集需求階段形成的需求文件，通過集中研究討論來定義服務需求及所需工作，最后歸納匯總，形成服務范圍說明書。
服務范圍說明書可以從范圍描述（包含服務需求和工作要求）、合同要求、履約標準、除外責任、制約因素、假設條件等方面進行整理完善。一份完整的服務范圍說明書應能讓供應商對買方的需求有較為清晰的了解，便于其提供相應質量的產(chǎn)品和服務。
服務采購的合同內容可以包括：①服務名稱；②服務的目標、任務、具體內容；③服務人員配置和工作職責；④服務的質量要求；⑤服務的具體時間和地點；⑥保密條款；⑦違約責任承擔及爭議處理；⑧服務驗收的標準和方法；⑨服務項目費用、服務費用支付方式和期限等。其中，除服務內容、工作職責、質量要求等基本內容外，還應注意明確服務的試用期、驗收的標準和方法、服務費用支付方式和期限。具體做法可考慮規(guī)定試用期限并預留部分服務費用，待服務驗收通過后，再將預留費用支付給供應商。試用期限與預留費用需要在發(fā)布詢價公告階段予以說明，并在合同中體現(xiàn)。
（四）服務采購的績效審計與收尾
服務采購的績效審計，需要審核服務的質量是否達標。在服務試用期期間，可逐項列出服務條款內容并設立評分區(qū)間，抽取內部主要工作人員對其打分測評，得到一個參考值，以此判斷服務能力是否達到要求。
服務采購的收尾是一個清算與總結的過程，需要確認服務采購是否全部完成，并向供應商支付最后的款項，收集整理服務采購的過程文檔、合同文件和經(jīng)驗教訓并歸檔，作為今后服務采購的參照和審計稽查的依據(jù)。
三
成效及展望
目前，上述管理方式已成功應用于筆者所在單位的印刷服務采購及物業(yè)管理服務采購實踐中，并取得了良好的應用成效，采購效率及采購期望值均得到有效提升。在服務采購管理實踐中，項目管理的質量、成本、時間、人力資源等理論工具仍有待深入發(fā)掘與應用，隨著實踐的不斷深入，期待能夠有更多更好的實踐成果獲得廣泛推廣與深入應用。
作者：陳艷芳
作者單位：桂林市科學技術情報研究所
來源：《招標采購管理》2023年第6期
